El trabajo desempeñado por los ciudadanos y el gobierno para la integración de las propuestas que impulsen el desarrollo armónico de la entidad se efectuó al amparo del marco institucional y jurídico que sustenta al proceso de planeación estratégica y su relación, estricta y obligatoria, con los elementos conformantes del ciclo presupuestal que rigen el desempeño de las administraciones públicas en México.
Sin duda, el trabajo fundado en los ordenamientos jurídicos fortalece a las instituciones encargadas de velar por el empleo correcto de los recursos públicos, pero especialmente estimula el quehacer cotidiano del gobierno para impulsar una administración pública eficaz y eficiente.
De esta manera, se reconoce que la planeación es el sustento para la modificación estructural y operativa de la administración pública, aunado a su garantía como base de trabajo gubernamental que se estipula en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado de Quintana Roo, la Ley de Planeación, así como su vinculación operativa con la Ley General de Contabilidad Gubernamental y la nueva Ley de Disciplina Financiera.
El estricto apego a los ordenamientos jurídicos en el trabajo desarrollado para la integración del Plan Estatal de Desarrollo permite, de acuerdo al modelo metodológico establecido, ponderar objetivos, estrategias, metas, líneas de acción e indicadores que guíen, con sujeción al derecho, la actuación gubernamental. En función del estado de derecho que rige el funcionamiento del estado, la integración de esta herramienta se alinea a las disposiciones constitucionales y legales aplicables.
Considerando lo anterior, a continuación se presentan las bases jurídicas en las que se fundan las etapas de planeación, programación, ejecución, seguimiento, evaluación y control del Plan Estatal de Desarrollo:
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
En el esquema del sistema federalista que rige al país, la conformación del Plan Estatal de Desarrollo considera los ordenamientos nacionales en cuanto a la composición y el desarrollo del Sistema Nacional de Planeación y, con ello, tenderá a coadyuvar en el logro de los objetivos establecidos dentro del Plan Nacional de Desarrollo.
Con esta tendencia se asume lo estipulado en el artículo 25 en el que se reconoce que el Estado guarda la rectoría del desarrollo para garantizar que éste sea integral y sustentable mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales [...]
Actuar que se organiza con base en el sistema de planeación democrática del desarrollo nacional mediante el cual, como se estipula en el artículo 26, se imprime solidez, dinamismo, permanencia y equidad al crecimiento de la economía para la independencia y la democratización política, social y cultural de la Nación [...]
Se reconoce el carácter obligatorio de la participación ciudadana y los mecanismos institucionales de consulta dentro del proceso de planeación, en el que las demandas sociales serán imprescindibles en la integración del instrumento rector del actuar gubernamental y mediante el cual se desarrollará la actividad administrativa del gobierno.
Finalmente, y acorde a la ejecución de recursos públicos para la operatividad del Plan Estatal de Desarrollo, se considera el Artículo 134 que establece que “los recursos de que dispongan los tres órdenes de gobierno se administrarán con eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, para cumplir con los objetivos a los que están predestinados”.
Ley de Planeación Federal
Mediante esta norma jurídica se establecen las normas y principios sobre los que opera la Planeación Nacional y bajo los cuales las entidades deberán guiar sus ordenamientos correspondientes; de ello, se retoma lo estipulado en el artículo 2 al considerar fines y objetivos políticos, sociales, culturales y económicos como directrices en la integración de los ejes y programas estratégicos de gobierno.
La integración del Plan Estatal reconoce los objetivos nacionales, estrategias y prioridades contenidas en el Plan Nacional de Desarrollo elaborado conforme a lo establecido en el artículo 21, en particular con referencia a las políticas de carácter global, sectorial y regional.
Asimismo, marca las pautas para la integración de los programas sectoriales — administración centralizada—, institucionales —administración descentralizada— y regionales, bajo lo establecido en los artículos 23, 24 y 25.
En lo que respecta a la ejecución, el presente Plan Estatal de Desarrollo se vincula a lo establecido en la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, la Ley General de Contabilidad Gubernamental y la Ley de Disciplina Financiera, al integrar programas anuales, pero con la metodología del Presupuesto con Base en Resultados (PbR) para conformar Programas Presupuestarios, siendo estos la base para la composición de los anteproyectos de presupuesto. Para efecto de clarificar lo anterior, se muestra lo estipulado en siguientes ordenamientos:
Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria
La operatividad y evaluación del Plan Estatal de Desarrollo descansa en la atención estricta a lo postulado en este ordenamiento; por tal razón, se dio inicio a la implantación del Presupuesto con Base en Resultados (PbR), con el objetivo de mejorar los impactos del gasto público que ejercen los gobiernos en acciones estratégicas de corto, mediano y largo plazos para beneficio de la población, pero además para promover una efectiva rendición de cuentas y transparencia, todo ello considerado en los artículos 24, 25, 27, 85,110 y 111 de la citada Ley.
Ley General de Contabilidad Gubernamental
El Plan Estatal de Desarrollo se debe armonizar, en cuanto a su ejecución y evaluación, con lo estipulado en el ordenamiento referido y de acuerdo a su artículo 54 en que se reconocen los objetivos y prioridades establecidos en el Plan como vía primaria de tránsito presupuestal y programático de la administración; por su parte, en los artículos 79 y 80, como complemento a la Ley Federal de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, se establece la obligatoriedad de que las acciones emprendidas y los recursos utilizados se sujeten a evaluaciones de resultados, con base en indicadores que permitan determinar el cumplimiento de las metas y objetivos establecidos, como se señala a continuación:
Artículo 80. [ ...] la Secretaría de Hacienda entregará a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, un informe del avance alcanzado por las entidades federativas, los municipios y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal, en la implantación y operación del Presupuesto Basado en Resultados y del Sistema de Evaluación del Desempeño, en lo que corresponde a los recursos federales transferidos y, en su caso, las medidas que se aplicarán coordinadamente entre estos órdenes de gobierno para el logro de los objetivos definidos en las disposiciones aplicables.
Ley de Disciplina Financiera
En cuanto a la operatividad del Plan, se ha tomado en consideración lo estipulado en la nueva Ley de Disciplina Financiera que establece las responsabilidades de las entidades para elaborar sus Presupuestos de Egresos con base en la normatividad local y la Ley General de Contabilidad Gubernamental, en especial la aplicación de indicadores de desempeño.
El ordenamiento, a través de su artículo 5, exige la congruencia del proyecto presupuestal con el Plan Estatal de Desarrollo, es decir, efectuar una asignación de recursos a lo que se estableció como ruta de trabajo administrativo, en función de objetivos anuales, estrategias y metas que deberán contener de manera obligatoria en su estructura, aunado a lo siguiente:
• Proyecciones de finanzas públicas, considerando las premisas empleadas en los Criterios Generales de Política Económica. Las proyecciones se realizarán con base en los formatos que emita el Consejo Nacional de Armonización Contable y abarcarán un periodo de cinco años en adición al ejercicio fiscal en cuestión, las que se revisarán y, en su caso, se adecuarán anualmente en los ejercicios subsecuentes;
• Descripción de los riesgos relevantes para las finanzas públicas, incluyendo los montos de Deuda Contingente, acompañados de propuestas de acción para enfrentarlos;
• Los resultados de las finanzas públicas que abarquen un periodo de los cinco últimos años y el ejercicio fiscal en cuestión, de acuerdo con los formatos que emita el Consejo Nacional de Armonización Contable para este fin, y
• Un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, el cual como mínimo deberá actualizarse cada tres años. El estudio deberá incluir la población afiliada, la edad promedio, las características de las prestaciones otorgadas por la ley, aplicables, el monto de reservas de pensiones, así como el periodo de suficiencia y el balance actuarial en valor presente.
Constitución Política del Estado de Quintana Roo
En cuanto a la normatividad local, dentro del artículo 9 del citado orden jurídico se establece la obligatoriedad del Estado de organizar un sistema de planeación democrática en lo político, social y cultural, para el desarrollo integral y sustentable, promoviendo la participación de todos los ciudadanos, considerando con énfasis especial a los pueblos indígenas en la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, de acuerdo al artículo 13.
Ley de Planeación para el Estado de Quintana Roo
El sistema de planeación local se consagra en el artículo 20, en el que se establece que “la planeación del Estado se realizará [...] a través del Sistema Estatal, mediante el cual se llevará a cabo la formulación, instrumentación, control, seguimiento, evaluación y actualización de los Planes Estatal y Municipales [...] en el marco de la estrategia nacional del desarrollo.
De manera particular, el artículo 48 establece lo siguiente:
“El Plan Estatal es el instrumento normativo de largo plazo, rector del proceso de planeación para el desarrollo del Estado que expresa claramente las prioridades, objetivos, estrategias y líneas generales de acción en materia política, ambiental, cultural, económica, social, indígena, educativa y deportiva del Estado, para promover y fomentar el desarrollo integral sustentable y el mejoramiento en la calidad de vida de la población y orientar la acción de gobierno y la sociedad hacia ese fin. En su elaboración e integración quedarán incluidas las propuestas planteadas por los particulares, organismos, instituciones y representantes del sector social y privado, a través de los mecanismos de participación social para la planeación democrática instituidos dentro del Sistema Estatal”.
Los elementos integrantes del Plan se establecen en el artículo 52 en que se consideran los siguientes puntos:
l. Presentación;
II. Introducción;
III. Visión;
IV. Ejes;
V. Objetivos estratégicos;
VI. Estrategias y líneas de acción;
VII. Programas de desarrollo; y
VIII. Lineamientos para la evaluación y actualización de planes y programas.
No obstante, la referencia que la ley establece para la operatividad del Plan Estatal de Desarrollo, a través del artículo 61, se sustituye por la normativa referente a la aplicación del Presupuesto con Base en Resultados que exige la integración de Programas Presupuestarios y excluye los Programas Operativos Anuales (POAS) como concentradores de los aspectos administrativos y de política económica y social correspondientes.
En conclusión, la elaboración del Plan Estatal de Desarrollo, de acuerdo con el artículo 69, es responsabilidad del Consejo de Planeación para el Desarrollo y éste no puede exceder cuatro meses contados a partir de la toma de posesión del titular del Poder Ejecutivo, en atención a lo estipulado por el artículo 70.